各区人民政府,市政府直属各单位:
2019年,各区、各部门在制定规范性文件过程中均能够认真贯彻落实国家、省、市规范性文件管理的有关规定,规范性文件管理工作的规范化程度明显提升,制度建设质量不断提高,但仍存在一些问题亟待改进。现将有关情况通报如下:
一、规范性文件制发情况
2019年,市政府制发规范性文件 29件,同比上升7.4%,向省司法行政部门报备市政府规范性文件29件,报备率100%;各区人民政府和市直各部门制发并报市司法局备案的规范性文件共28件,同比下降33.3%,准予备案23件。市司法局全年对规范性文件等各类文件进行法律审核648件(次),同比下降4.7%;发现存在违法违规内容的规范性文件13件并给予纠正,纠正率同比上升140%;对 15件规范性文件进行了有效期预警,其中市商务局、市发改委等6家单位根据预警提示,计划对相关的规范性文件进行修订。总体来看,2019 年规范性文件备案管理工作呈现出“文件制发工作科学严谨,监督管理机制日益完善”两大特点。
(一)文件制发工作机制科学严谨。2019年7月,《海南省行政规范性文件制定与备案规定》(省政府令第285号,以下简称《规定》)在我省正式施行,《海南省规范性文件制定与备案登记规定》(省政府令第188 号)同时废止。《规定》在行政规范性文件的制定和备案程序、审查内容等方面均作出了新的要求。各区人民政府和市直各部门积极作为,严格按照规范性文件制定程序及备案审查规定开展规范性文件制发工作,在制度设计上勇于创新,针对性更强,制发工作更加科学严谨,文件质效有了进一步提升,且内容主要集中在自贸区(港)建设、生态保护、人才引进、社会民生等领域,充分切合了当前海口市全面建成小康社会、建设海南自贸港的实际需要。一是建立健全规范性文件制发评估机制。多数责任单位起草时均对规范性文件的必要性、可行性和操作性进行了认真评估论证,并及时落实“1+3+1”审核制度,对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估,并对需制发的文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等方面进行把关,确保行政机关重大决策于法有据。二是正确贯彻“三统一”原则。相关单位制定规范性文件时,能严格按照《规定》的要求,对需要制发的行政规范性文件统一编号、统一登记、统一印发,解决了规范性文件监管不到位、制定程序不规范、公众查询不方便等问题。三是严格执行行政规范性文件有效期的规定。各制定机关在行政规范性文件的制发过程中,均能严格执行《规定》中关于行政规范性文件有效期一般不超过5年、名称冠以“暂行”“试行”的文件不超过3年的规定,确保了行政规范性文件的稳定性和延续性。四是建立双向反馈互动机制。对于重要领域、重点事项的规范性文件,由市司法局与起草部门进行深入探讨,并组织各相关单位召开座谈会,充分征求各单位及社会各界对规范性文件必要性、合法性、合理性等方面的意见建议,让部门现场交流,做到征求意见双向互动、有呼有应。部分规范性文件还通过新闻媒体进行了宣传,方便群众了解和查询,扩大了公众参与度,接受社会监督。
(二)规范性文件监督管理机制更加完善。根据国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的相关文件精神,市司法局加大对违法违规文件的纠错力度,充分发挥司法行政部门监督指导职能,通过定期检查、不定期抽查等方式,及时发现有件不备、报备不及时、不规范问题,对存在问题的提出整改意见,提升我市依法行政水平,推进法治政府建设。一是司法行政部门加强事后审核。《规定》颁布后,规范性文件备案程序由原来的先取得备案号再发文转变为先发文后备案登记的管理方式。为此,市司法局受理备案后立即对行政规范性文件的合法性进行审核,特别是对行政规范性文件是否直接或变相增设行政许可及其前置条件、越权处罚、扩大行政处罚范围和幅度等方面的内容进行严格审查。2019 年,共计对各区政府、各部门出台的政策和文件纠错13件,提出修改建议 25条,确保了行政规范性文件的合法性方向,构筑全市行政规范性文件出台的“最后一道防火墙”。二是严格执行规范性文件到期预警制度。2019年,我市大量规范性文件临近有效期,为确保规范性文件时效性,市司法局对即将到期的规范性文件进行预警,督促起草单位对临期规范性文件及时进行修改或废止,2019年,共对15家单位发出了行政规范性文件到期预警,其中市商务局、市发改委等6家单位根据预警提示,计划对相关的规范性文件进行修订。三是加强规范性文件的监督检查力度。2019 年,我市针对是否阻碍民营经济发展、是否与现行开放政策不符、是否与《优化营商环境条例》不符等方面问题,对全市114 份规范性文件开展了专项清理工作。同时,还委托第三方机构对全市16家单位历年制定并报备的22份行政处罚自由裁量权规范性文件进行审查,重点对文件的合法性、形式结构、裁量阶次制定的合理性和操作性等问题进行了审查,建立了统一审查和评估相结合的常态化后评估机制,促进了制度建设水平提高,推动了制度建设的规范化。
二、规范性文件管理存在问题
从日常审查工作和对各部门历年报备的行政处罚自由裁量权规范性文件审查情况进行分析,我市规范性文件主要存在如下问题:
(一)实体性问题
1.对规范性文件界定不准确。一些单位对规范性文件的内涵界定不清晰,不能准确区分规范性文件和一般文件。在文件起草阶段,部分单位将行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制等文件作为行政规范性文件要求市司法局进行法律审核;在规范性文件报备阶段,一些单位将内部管理规定、行业操作规程等当成规范性文件进行报备,如市水务局将制发的《海口市城市生活饮用水二次供水技术规范》作为行政规范性文件进行报备。
2.合法性问题。个别单位未充分履行法律审核的主体责任,未设立法制机构、未配备专业的法律工作人员,或虽设立法制机构,但未依法履行法定职责,内部法律审核对行政决策风险防控的作用未得到充分发挥。一是规范性文件前置法律审核制度没有真正落实。在代市政府起草规范性文件时,起草部门法制机构的前置法律审核仅对必备材料格式、种类等开展形式审查,未尽实质性审查义务,或将起草的规范性文件委托给第三方机构进行审核却把关不严,导致部分规范性文件在起草部门前置审核出具“无法律意见”的审查意见后,再经市司法局审查仍发现起草的规范性文件存在内容违法等合法性问题。二是擅自扩大行政处罚范围或种类。部分规范性文件由于制发机关的法制机构合法性审查不力,导致出现违反上位法规定,擅自增设行政许可、扩大行政处罚范围、增加相对人义务或减损其权利、要求权利人提供重复、无谓证明等问题,如:根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十七条规定,客运经营者、货运经营者、道路运输相关业务经营者非法转让、出租道路运输许可证件的,由道路运输管理机构进行处罚,处罚对象并不包含机动车驾驶员培训机构,但市交通港航局制定的《海口市行政处罚规范自由裁量权标准表》中存在违反上述规定将“机动车驾驶员培训机构”作为被处罚对象进行处罚的问题;原市粮食局制定的《海口市粮食局规范行政处罚自由裁量权实施办法》中对从事粮食收购活动的经营者违反粮食收购资格规定的行为增设了“没收违法所得”的处罚种类。三是存在违反公平竞争的规定。如市水务局起草的《海口市城市生活饮用水二次供水管理办法(试行)》中规定“建设单位在建设二次供水设施时,对于市水行政主管部门监管的主材及设备,应选用指导名录推荐的产品”行政主管部门要求建设单位使用指导名录中,的产品,存在违反公平竞争的风险。
3.个别规范性文件的可操作性不强。部分单位在起草规范性文件过程中,未严格按照有关规定进行事前调研、广泛征求意见,也没有开展可行性论证,致使出台的规范性文件可操作性不强,难以落地实施。一是前期论证不充分。部分单位在规范性文件制发时未进行充分的调研及论证,导致规范性文件制发后操作性不强,未达到预期目标,并进行频繁的修改。如市旅游文体局起草并负责实施的《海口市鼓励民航业发展财政补贴实施办法》该文,于2019年 3月份印发,因存在补贴发放不精准、境外游客统计不精确等问题,同年6月份即进行修改。二是未体现地方特色。个别部门工作主动性不强,对于上级要求制发规范性文件的,简单地摘抄复制上级文件内容或其他省、市做法,既没有根据工作实际对将要印发的规范性文件进行细化调整,也没有体现出海口特色。如市农业农村局起草的《关于促进生猪产业转型升级保障市场供应的实施意见(暂行)(海府办规〔2019〕7号)摘抄上级》文件中关于运输种猪及冷冻猪肉的车辆免收机动车辆通行附加费的表述,但根据《海南省机动车辆通行附加费征收管理暂行规定》的相关规定,机动车辆通行附加费属于省级财政预算管理范围,我市无权对附加费的征收或免收进行规定。
(二)程序性问题
1.规范性文件管理不规范。一是未建立规范性文件动态管理目录,部分单位对代市政府起草及以本部门名义制发的规范性文件的底数不清,文件的修改、废止情况也不掌握。二是未遵守规范性文件有效期制度,部分单位报备的规范性文件未注明有效期,或虽注明有效期,但不符合相关规定;还有部分单位对于即将到期的规范性文件经预警提醒后仍未作出重新修订、废止的处理。三是未执行规范性文件施行时间规定,根据《规定》的要求,除保障国家安全、重大公共利益的需要,或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策执行的情形,行政规范性文件应当自公布之日起30日以后施行,但在实际制发过程中,部分单位仍规定规范性文件自公布之日起实施。四是因2019年我市机构改革,部分单位的机构职能进行了划转合并,新成立的单位因机构合并、分立等原因没有做好规范性文件的交接工作,导致规范性文件管理工作衔接不畅。
2.规范性文件合法性审查报送材料不完备。各部门报送规范性文件送审稿时,仍然存在文件的起草说明、制定依据、征求意见及采纳情况等材料不齐全,或未对涉及法律法规、意识形态、国家和公共安全、生态环保、公平竞争等方面提出审查意见;或起草说明过于简单,不符合规范要求,或对征求部门意见的采纳情况及其理由未做说明等问题。
3.备案形式不规范。目前我市的备案工作与《规定》的要求还存在差距。一是报送备案材料不规范,部分单位报备的备案报告无文号或未加盖单位公章;报备材料缺少法律审核确认书、公平竞争审查表、制定依据等材料。二是有些部门未落实“三统一”制度。根据《规定》的要求,行政规范性文件由制定机关统一登记、统一编号、统一印发,一些部门在制发规范性文件时,未按照上述规定进行编号管理,或以对备案来函进行编号代替对规范性文件进行统一编号,出现备案文件形式错误等问题。
三、下一步工作要求
(一)加强队伍建设,提升审查能力。随着法治政府建设和依法行政工作的全面推进,法制工作任务日趋繁重,加强法治队伍建设是促进政府机关依法行政、提高政府法治工作水平的必然要求。一是加强法制人才建设。各单位应科学设定法律审核人员招录和选配的标准,提高法律专业人员的比例,以适应新时代法治政府建设的要求。二是推进指导形式多样化。市司法局要加强对各单位的指导,对规范性文件管理工作应做到提前沟通、提前介入。创新指导方式,丰富指导内容,通过制作《规范性文件制发操作实用手册》用图谱的方式向各制发主体明确规范性文件制,发流程,列举常见错误,通过专家协助、专题研究等形式对专业性、技术性较强的行政规范性文件进行研究,并将专家评估论证结果作为制发行政规范性文件的重要支撑。三是建立健全定期培训制度。市司法局应采取集中培训和专题培训相结合的方式,每半年对全市各单位的法制机构工作人员进行培训,重点学习规范性文件相关规定和要求,针对规范性文件常见制发错误等进行集中探讨,并且通过面对面讲述、现场答疑解惑等形式,快速有效提高法律审核人员的业务能力,更好地防范和化解行政决策法律风险,确保出台的政策制度更加科学、合法。
(二)规范制发程序,确保合法有效。各单位应按照《规定》有关规范性文件制定的标准、程序、权限、归档、时限等规定,加强行政规范性文件制定和监督管理工作。一是严格前置法律审核。各单位法制机构应依法对本部门起草的规范性文件进行前置法律审核,主要对文件内容是否合法,材料是否完整、规范,是否严格依照规定的程序起草、评估论证、向社会广泛征求意见等进行审核。二是建立动态管理机制。各单位要建立规范性文件管理台账,对历年来本单位发布的规范性文件进行清理,做到“底数清,台账明”,并根据规范性文件的执行情况,适时对其进行修改、废止、宣布失效,保证规范性文件的合法性、时效性。同时,市司法局要建立全市规范性文件动态管理目录,发现应当修改或废止的文件,而起草单位或实施部门未及时完成修改或废止工作的,可以要求其书面说明理由。三是市政府办公室对拟以市政府或市政府办公室名义制发的规范性文件,未经市司法局法律审核的,一律不得安排审议;部门规范性文件未经法律审核确认的,不得提请负责人签发。
(三)加强制度创新,落实监督检查。各单位要站在全面推进依法行政、建设法治政府的高度,提高对规范性文件管理工作重要性的认识。一是建立主动审查纠错制度。各单位应定期对本部门制发的规范性文件进行自查自纠,如发现存在增设行政许可或许可前置条件、缩减或扩大行政处罚幅度、增加公民义务减损其权利等违反法律、法规、规章规定及与国家政策相违背的,应及时修改或废止后向市司法局备案。二是建立科学考评制度。市司法局要充分发挥督查机制作用,将规范性文件管理工作列入法治政府建设考核内容中,在法治政府建设考评中设置相应的考核指标,对管理工作落实不力的,在法治政府建设考评中扣除相应分值。对管理中存在的问题要提请市政府予以通报,造成不良社会影响的,将依照相关规定追究相关人员的责任。三是完善规范性文件管理监督制度。制定单位要及时按照规定的程序和时限报送备案,主动接受监督,做到有件必备、有备必审、有错必纠。同时,市司法局应加大备案监督力度,健全行政规范性文件动态清理工作机制,根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社 会发展需要,以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况,及时对全市的行政规范性文件进行清理,对审查发现的问题及时反馈给责任单位。
3.2019年各区人民政府、市政府直属各单位报备的规范性文件目录
海口市人民政府办公室
2020年5月8日
(此件主动公开)
相关附件：
- 海口市人民政府办公室关于2019年规范性文件管理情况的通报 附件下载
