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关于《海口市政府投资项目管理规定》的政策解读

中国海口政府门户网站  更新时间:2020-07-28   来源:市司法局  作者:
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    一、制定背景

  随着海南省建设自由贸易区(港)国家战略出台,各项助推改革的国家政策纷纷落地,海口市原有的政府投资项目管理模式已不适应改革背景下的新常态,在项目推进过程中凸显工作短板,主要体现在现阶段政府投资项目谋划研究和前期工作能力不足,项目生成随意性大,项目投资控制不到位,系统性不够等问题。  

  为高质量齐心谋划和实施项目建设,提高投资效益,优化流程,引入激励机制,提高项目建设各方的参与积极性,我委学习借鉴其他发达城市关于政府投资项目建设管理模式的先进经验和有效做法,拟对我市现有管理模式进行相应的调整及改革。

  二、修改的主要依据

  (一)《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》

  (二)《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》(国发〔2015〕26号)

  (三)《国务院关于投资体制改革的决定》

  (四)《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发【2019】11号)

  (五)《政府投资条例》

  (六)《中央预算内直接投资项目管理办法》

  (七)《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》(发改投资[2015]482号);

  (八)《基本建设项目建设成本管理规定》(财建【2016】504号)

  (九)《海南省政府投资项目管理办法》

  (十)《海南省政府投资项目代建制管理办法》

  (十一)《海南省人民政府办公厅关于试行“五网”建设项目简化行政审批改革的通知》(琼府办【2016】257号)

  (十二)《海口市工程建设项目审批制度改革实施方案》(海府【2019】64号)

  (十三)其他国家、省、市相关的法律、法规、规章及规范性文件等。

  三修订过程

  自2019年4月14日《政府投资条例》发布以来,我委即启动《海口市政府投资项目规定》(以下简称“《规定》”)的修订工作。考虑到省发改委正着手编制《海南省政府投资项目管理规定》,为保证《规定》的修订更加合理可行,具有实操性,我委认真做好修订《规定》的基础性工作,搜集了国家及各省、市相关的项目管理资料,借鉴总结有益经验和先进做法,及时对接省发改委,了解掌握政府投资项目管理中相关新的举措等,于2020年1月份形成《规定》(征求意见稿),并征求各相关单位意见。

  根据1月份各相关单位反馈的修改意见我委及时研究,在充分采纳各相关单位意见的基础上,修改完善《规定》,于2020年2月初形成了报请市政府的《规定》(送审稿)

  根据2020年2月25日鞠磊常务副市长专题会的要求,合我市实际借鉴吸纳,进一步具体细化《规定》条款,理清项目业主和代(理)建单位职责,再次于2020年3月3日征求各相关单位意见我委对各单位反馈的修改意见

  根据2020年5月16日市政府常务会议要求,我委进一步修改完善《规定》,并根据《海南省行政规范性文件制定与备案规定》完善规范性文件制发流程,再次就修订后的《规定》于2020年5月19日征求各单位意见综合考虑各单位提出的修改理由,对《规定》进行修改完善。

  根据2020年6月28日鞠磊常务副市长专题会议,原则同意我委在对《规定》(送审稿)进一步修改完善后,报请市政府常务会议审议。

  四、修订的主要内容

  《规定》(修订稿)共分七章四十四条,主要以项目投资控制及优化项目推进流程为主线,重在强化项目业主贯彻项目建设管理过程始终的主体责任,与原《规定》对比,主要的变化体现在以下几个方面:

  (一)在“第一章 总则”中主要对修订依据、建设模式进行了调整和优化,在各方职责内容上进行了更为具体和明确的界定

  1.《政府投资条例》经2018年12月5日国务院第33次常务会议通过,由国务院于2019年4月14日发布,自2019年7月1日起施行。《政府投资条例》是一部行政法规,将政府投资纳入了法治的轨道,也给地方政府投资立法立规提供了更强有力的法治保障。同时,海南省也加快制定并于2019年12月31日印发了《海南省政府投资项目管理办法》和《海南省政府投资项目代建制管理办法》,为《规定》修订也提供了上位依据。

  2.推行多种建设模式,依据批复可研的建安费规模,1000万(含)以下的项目由项目业主自行建设,1000万以上的实行代建制,在上述原则以外确需改变建设管理模式的则须报请市政府“二重一大”会议审议。对实行代建制的项目,项目业主根据项目实际情况,前期工作完成至可研或初步设计及概算审批后实施项目代建,并负责与代建单位签订代建合同,代建合同是项目业主考核代建单位工作完成情况的主要依据。

  代建项目由项目业主依法依规选择代建单位,并积极推行概算包干模式。加强项目业主在项目建设过程中的自主权,明确项目业主为前期手续的报批主体。

  3.进一步理清各方在项目建设过程中的关系,《规定》第七、八条分别对项目业主和代建单位的主要职责进行分项细化,具有指导性和可操作性,同时明确代建单位的工作完成情况、考核指标等内容主要通过代建合同予以约定。对实行概算包干的项目,则在完成概算审批后,由项目业主与代建单位签订概算包干合同。强化落实项目业主的主体责任,项目业主直接向审批部门负责,而项目推进过程中具体出现的问题,则由项目业主通过代建合同去向代建单位追责,避免了因权责不清造成项目推进滞缓,或项目建成后产权登记及移交等无人接收的问题。

  4.根据《海口市机构改革实施方案》,对政府投资项目管理过程中涉及的各工作职能主体的职责进行调整与细化,明确了各职能部门在政府投资项目审批、管理环节中的具体职责与分工,有效理顺了各部门的管理关系,如借鉴广州、深圳、上海等地的做法,将初步设计调整由行业主管部门审批,市发改委负责审批概算,审批事项、权限及主体发生了变化。

  (二)加强项目策划生成机制,提高项目谋划质量及落地率

  主要围绕落实“五年发展规划”“行业专项规划”—政府投资“三年滚动建设计划”—项目储备库—预备项目库—年度政府投资计划这一主线,建立机制:一是明确发改、各园区、辖区及行业主管部门在项目策划生成机制中应发挥的作用;二是明确预备项目、储备项目等需完成的前期工作阶段;三是强化政府投资资金采取分级切块管理,明确由各园区、辖区负责审批、实施的项目,由园区、辖区自行筹资建设;四是明确市发改从年度计划中安排部分资金,分别用于资本金注入、投资补助及贷款贴息等。

  (三)在“第三章 项目审批管理”中,突出“简政放权,减少审批事项”的原则,进一步优化流程和审批程序,提高项目投资效益等变化

  1.总投资在1000万(含)以下和为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目直接将项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算合并为初步设计、概算两个环节审批,纯设备购置类项目由市财政部门直接,不再审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算。

  2.《规定》第十七条明确了路网、光网、电网、气网和水网(以下简称“五网”)项目建设按省、市关于简化审批改革要求办理。

  3.《规定》第十七条第四款明确了可提前申请开展勘察、设计招标的项目条件,充分考虑了现下部分项目需提前开展勘察、设计工作的特殊情况。

  4.严格把控概算调整程序,明确了概算调整范围、条件和审批程序。一是明确了概算调整增加的投资无法在预备费内调剂解决的情况和范围(含自然灾害等不可抗力、政策调整、物价上涨等原因),并严格规定了土建工程量完成70%(含)以上方可调整概算,且在建设期内只许调整一次;二是提高概算调整门槛,严格设定概算调整程序,明确了概算调增幅度10%以内的由原概算审批部门直接审批;10%及以上的原概算审批部门出具初审意见后,由项目业主报请市政府批准后再进行调整。新增加的内容:超概10%以上分为500万以内和500万(含)以上的报请市政府审议的层级不同,500万以内报市政府分管领导或专题会议研究同意;500万(含)以上的报市政府“两重一大”会议审议。

  (四)在“第四章 项目建设管理”中主要是明确项目建设管理流程,简化审批手续,特别还明确项目移交节点,加强项目移交管理工作

  简化决算手续,节省决算办理时间。一是明确了1000万以下的项目直接由项目业主自行委托社会第三方机构办理工程竣工决算,市财政部门不再办理,只需备案即可;二是对于纯设备购置、房屋及其他建筑物购置的项目,无需再办理工程竣工财务决算。

  (五)在“第五章 资金安排与管理”中,进一步优化、简化了资金拨付流程

  1.明确开工前的前期费向发改申请;开工后的项目前期费及工程进度款,由市财政部门直接拨付至项目业主(预算单位),项目业主再根据工程实施进度统筹拨付至代建单位,避免了财政多头拨付和资金到位滞后的情况;

  2.规范前期费用及工程进度款拨付的合理性,简化资金拨付流程。一是参照即将同步印发执行的《海口市政府投资项目前期工作专项资金管理暂行办法》,更加规范前期费用的拨付比例和方式;二是对应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目和单纯设备购置类项目的拨付流程予以明确和简化,主要为了解决前期费用已实际支出但因项目未开工建设无法申拨,造成代建单位大量资金垫付的难题,提高项目资金使用效率。

  3.解决目前代建单位竣工决算办理不积极,工程移交不及时等问题,将工程进度款拨付与工程价款结算、工程竣工决算审批、工程实体及财务移交挂钩,从时间和流程方面倒逼项目业主、代建单位及时及时完成决算和办理财务移交。




[录入者:市司法局]

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